Servizi di progettazione situazione attuale e previsioni per il futuro

Il ruolo anticiclico che la domanda pubblica ha sul sistema economico è in grado di sostenere la produzione anche in fasi recessive. Ma il sistema Italia ha oggi la capacità di dar vita ad un efficace parternariato pubblico-privato?

In Italia il mercato dei servizi di ingegneria, già eroso da una metà che resta retaggio delle pubbliche amministrazioni, è ulteriormente limitato da una nuova forma di “in-house”: tutti i casi di contratti (dagli appalti di progettazione/costruzione a quelli a contraente generale, dalle concessioni ai ppp) in cui i proponenti per essere "proattivi" intervengono abbinando al mestiere del costruire anche l’attività progettuale relegando così le società di ingegneria a loro fornitrici.

L'esame dei bandi (pubblici) configura un mercato dei servizi che resta esangue - assai sotto la soglia del miliardo di euro all'anno - e frammentato - con una dimensione media di 171 mila euro (anche perché i "tagli grossi" sono bandi che abbinano lavori a servizi). 
Nella generale povertà di opportunità in gara si rileva una crescita della domanda di servizi per opere di edilizia sanitaria. Una "nicchia" che non solo traina la finanza di progetto ma – almeno sulla carta - permette una maggiore serietà dell'offerta e favorisce quindi l'ingegneria organizzata. 

La delusione è quella di una formula che era sembrata più selettiva (per le maggiori barriere di accesso) e quindi favorevole all'ingegneria organizzata - il partenariato pubblico-privato: dopo gli entusiasmi dei primi anni 2000 si assiste a un ridimensionamento perché aggirare la carenza di risorse pubbliche non paga se le private non sono adeguatamente remunerate.
Il maggior "bluff" sembrano le gare esperite con "finanza di progetto": il loro tasso di fallimento è preoccupante e non certo per difetti di progettazione ma per ogni tipo di problemi nell'espletamento delle procedure in primis per incapacità di governo dell'amministrazione.
Tra le criticità la piaga dei ribassi nelle offerte si aggrava: la media (nel mercato pubblico ma tendenzialmente anche nel privato) ha ormai raggiunto un terzo, ancor peggio di quanto non si rilevi per i lavori. Questo chiaramente mette a rischio la qualità delle prestazioni intellettuali (e di conseguenza delle realizzazioni).

Mercato Italia
Nel 2008 il mercato dell’ingegneria ha deluso le attese (e il 2009 è fonte di forte preoccupazione). Dall’Osservatorio Oice/Informatel si evince che l'anno scorso si sono registrate 4.534 gare pubbliche per un valore totale di circa 786 milioni; rispetto al 2007 una flessione del 13 per cento in quantità, ma un incremento del 17 per cento nell’importo. Conseguentemente il valore medio per bando risulta cresciuto del 34,5 per cento (dopo il già più 31,1 per cento del 2007). La tendenza all’incremento dell’importo medio dei bandi pubblici è l'unica nota positiva per un’ingegneria organizzata che ha costi di struttura inevitabilmente maggiori della miriade di studi professionali. 
Analizzando la ripartizione dei bandi pubblicati per tipologia di opera si nota come il maggior numero di gare pubblicate nel 2008 ha avuto per oggetto servizi per “opere di edilizia”, 1.288 gare, più 25,5 per cento su base annua, spinti dall’edilizia sanitaria cresciuta del 28 per cento in quantità e ben del 94 per cento in valore; a essi seguono i “servizi di pianificazione” (più 14,5 per cento) e i “servizi per opere stradali e autostradali” (meno 11,2 per cento). In termini di valore i “servizi di assistenza” risultano al primo posto con 231,6 milioni, più 18,1 per cento rispetto al 2007, seguiti dai “servizi per opere di edilizia” (più 70,2 per cento) e dai “servizi di topografia e rilievo” (più 127,5 per cento).
Le stazioni appaltanti più attive nel 2008 sono stati i “Comuni” (3.033 gare), malgrado la flessione dell’11,2 per cento rispetto al 2007; a essi seguono le “Province” (437 gare, più 0,9 per cento) e “concessionarie e privati sovvenzionati” (295 gare, meno 27,5 per cento). Questi malgrado siano ultimi per numero di bandi, sono primi nella graduatoria per valore: 183,2 milioni, meno 15,7 per cento nel confronto con l’anno prima, seguite dai “Comuni” (178,1 milioni, meno 3,3 per cento) e dalle “Amministrazioni dello Stato” (146,6 milioni, più 192,9 per cento).
Quanto all'Europa il confronto tra il 2007 e il 2008 vede un incremento del 9 per cento nel numero dei bandi pubblicati nella Gazzetta Comunitaria (16.923 contro 15.527). Va sottolineata la maggiore apertura delle amministrazioni italiane al “mercato unico” dato che nel 2008 i bandi pubblicati sono stati 574 con un incremento del 19,3 per cento. Malgrado ciò vi è ancora molta strada da fare per aprire il mercato italiano alla competizione europea; basti pensare che l’Italia è preceduta, in ordine decrescente dalla Francia con 5.498 dalla Spagna (1.921), dalla Germania (1.575), dalla Gran Bretagna (1.142) e dalla “emergente” Polonia (1.050).
Particolarmente preoccupante è la flessione delle iniziative in partenariato pubblico privato (ppp) e con la formula della finanza di progetto, sulle quali si conta per incrementare la domanda di amministrazioni "in affanno". Per il project financing nel 2008 gli avvisi per sollecitare proposte da promotori sono stati soltanto 283 (il numero più basso dal 2003), di cui 268 con valore noto complessivo assommano 2,6 miliardi, in netta flessione rispetto all’anno prima quando erano stati emessi 488 avvisi, di cui 437 con valore noto complessivo di circa 7,6 miliardi.
Aumentano invece le gare su proposta del promotore: nel 2008 se ne recensiscono 160 - il numero più alto dal 2000 - di cui 157 con valore noto complessivo superiore a 4,6 miliardi in aumento rispetto ai circa 3,2 miliardi del 2007). In crescita anche i bandi per concessioni di esecuzione e gestione: nel 2008 sono stati 198 di cui 140 con valore noto per 988 milioni (a fronte di 873 milioni nel 2007).
La delusione del mercato del project financing è confermata da un rapporto dell’Ocap, l’Osservatorio sul cambiamento delle amministrazioni pubbliche istituito presso lo Sda-Bocconi. Analizzando 2.236 iniziative avviate tra il 2005 e il 2008 si scopre che quelle effettivamente aggiudicate sono state appena 274 e si evidenzia un preoccupante tasso di fallimento dell’88 per cento. Secondo l’Ocap le cause di questo insuccesso sono dovute a valutazioni interne alla pubblica amministrazione (27 per cento), a problemi legati all’erogazione del contributo pubblico (25), a mancanza di proposte da parte di promotori (20), a eliminazione dell’opera – inizialmente considerata di pubblico interesse – dal piano triennale di programmazione dell’ente pubblico (18), a mancato rispetto del requisito di “pubblica utilità della proposta” nel caso di iniziative private (15), a mancanza di partecipanti alla gara (11), a sospensione della gara da parte degli organi giudiziari (10) e, infine, a mancata autorizzazione da parte degli organi competenti. 
Esaminando le altre forme di appalto di lavori con annessi servizi di progettazione: secondo l'Oice gli “appalti integrati” nel 2008 assommano 616 bandi, di cui 607 con valore noto per 5,3 miliardi (l'anno prima 3,6 miliardi) e gli “appalti concorso” interessano 74 bandi, di cui 73 con valore noto per 393 milioni (contro 862 milioni nel 2007). Faticano anche gli appalti che prevedono l’utilizzo della formula del contraente generale: nel 2008 sono stati pubblicati solamente due bandi per un valore di 1.185 milioni contro i quattro del 2007 che valevano 1.865 milioni.
Un modo interessante di esaminare il mercato dell'ingegneria è separare i bandi (pubblici) che prevedono appalti del primo tipo (nella dizione europea) di sola progettazione da quelli, che configurano un cosiddetto “nuovo” mercato (“nuovo” perché l’impresa di costruzioni non ha solo la responsabilità realizzativa ma anche quella progettuale), sia del secondo tipo (di progettazione e costruzione) che del terzo tipo (di realizzazione "con qualunque mezzo"). Combinando varie fonti di informazione si individua un "nuovo mercato" che nel 2008 si avvicina a 16 miliardi e quindi vale quasi la metà del mercato “tradizionale” (in cui il momento realizzativo e quello progettuale sono separati): 33 miliardi. 
Di conseguenza il mercato che le società di ingegneria hanno a disposizione direttamente a servizio della committenza pubblica risulta essere assai ridotto: se si stima un’incidenza della progettazione sul valore totale dei bandi del 10 per cento risulta una domanda potenziale stimabile in 3,3 miliardi.
Tenendo conto che circa metà della progettazione è svolta in house dalla pubblica amministrazione, il mercato “tradizionale” aperto al mondo dell’ingegneria vale qualcosa come 1,6 miliardi. 
Invece il “nuovo” mercato – caratterizzato da importi medi ben più elevati e quindi più interessanti - è difficilmente quantificabile perché in una certa misura la controparte diretta non è l’amministrazione ma l’impresa di costruzioni che svolge in proprio parte della progettazione. La società di ingegneria (a meno che riesca a porsi come controparte diretta e propositrice della pubblica amministrazione) sconta così non solo una limitazione della sua attività (e del suo ruolo contrattuale) ma anche una pressione sui prezzi. 
Traguardando il 2009 l’Osservatorio Oice/Informatel fornisce dati allarmanti. Nei primi otto mesi le gare per servizi di ingegneria e architettura sono 2.749 per un importo di circa 471,7 milioni, in diminuzione del 10,9 per cento nel numero e del 3,6 per cento nell'importo rispetto allo stesso periodo del 2008. Il calo è esteso all'insieme dell’Unione Europea: nel primo semestre le gare pubblicate sono solo 10.846, in calo del 6,5 per cento sia in numero che in valore.
Per le forme di appalto del secondo tipo (progettazione e costruzione) nei primi otto mesi del 2009 le gare per appalti integrati sono 412, di cui 403 con valore noto per 3,2 miliardi (a fronte di 391 con valore noto per 2,3 miliardi dei primi otto mesi dell’anno prima), mentre quelle per appalto concorso sono 52 per un valore di 392,1 milioni (contro 320 milioni nello stesso periodo del 2008).
Tra le tipologie di gare del terzo tipo (esecuzione con qualunque mezzo) quelle più in difficoltà sono in partenariato pubblico privato (ppp). Gli avvisi per sollecitare proposte da promotori sono meno di un sesto rispetto a quelli rilevati nello stesso periodo dell’anno prima e il valore noto è in caduta libera: 108 milioni a fronte di oltre 1,9 miliardi. Faticano anche le gare su proposta del promotore: 97 contro 115 in numero e meno 16,8 per cento in valore rispetto allo stesso periodo del 2008. Tutto al contrario i bandi per concessioni di esecuzione e gestione: nei primi otto mesi del 2009 sono stati 189 di cui 125 con valore noto per complessivi 6,9 miliardi (a fronte di solo 653 milioni l'anno prima). Infine le iniziative in general contracting : nei primi otto mesi del 2009 sono pubblicate due gare per un valore di 1.195 milioni. 

Andamento degli appalti pubblici
Una migliore comprensione del mercato la fornisce la Relazione annuale 2008 dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, presentata lo scorso luglio alla camera dei deputati, 
Secondo l’Autorità nel 2008 la crisi economica non aveva ancora comportato rilevanti conseguenze nel mercato pubblico poiché la spesa delle amministrazioni è programmata con largo anticipo rispetto alla sua manifestazione finanziaria: i lavori pubblici di importo superiore ai 100 mila euro vengono realizzati sulla base di una programmazione triennale aggiornata annualmente e l’acquisto di beni e servizi è programmato annualmente in sede di approvazione del bilancio di previsione. Nel caso dei servizi di progettazione, essi sono meno soggetti alla riprogrammazione annuale in fase di aggiornamento del bilancio di previsione essendo strettamente connessi con i lavori, la cui pianificazione di spesa ha un orizzonte più ampio. Ne consegue una sostanziale rigidità della domanda pubblica sia nel breve che nel medio periodo che di fatto assume un ruolo di “volano” anticrisi nel sostenere la produzione e l’occupazione sia per gli effetti diretti che indiretti. Sempre che - ovviamente - non vanifichi questo ruolo ritardando i pagamenti! 
Va però sottolineato che occorre abbinare alla programmazione degli investimenti anche una serie di interventi per un corretto utilizzo della spesa pubblica finalizzati alla semplificazione e allo snellimento delle procedure (soprattutto nella fase di elaborazione e di approvazione dei progetti). Ad oggi infatti, secondo l’Autorità, dal momento dell'affidamento dell’incarico di progettazione al momento della pubblicazione del bando di lavori trascorrono mediamente 800 giorni: circa 600 dall’affidamento dell’incarico all’approvazione del progetto, 75 circa per l’effettiva approvazione e 143 giorni per la pubblicazione del bando. A compromettere ulteriormente l'efficacia/efficienza del mercato intervengono anche gli eccessivi ribassi tra la base d’asta e il prezzo d’aggiudicazione. Secondo l’Osservatorio Oice/informatel nel 2008 il ribasso medio è stato del 32,5 per cento (a fronte del 30,2 e del 25,1 per cento rispettivamente del 2007 e del 2006). 
Secondo l'Autorità nel 2008 le stazioni appaltanti hanno comunicato l’avvio di 47.937 procedure di affidamento di contratti pubblici, per un importo complessivo pari a 76 miliardi, così ripartiti: 35,2 per cento in “lavori”, 34 per cento in “servizi”, 24,5 per cento in “forniture” (e una residuale “zona grigia” non classificabile perché non riconducibile a nessuna delle tre categorie citate del 6,3 per cento). 
Quanto agli appalti di lavori dalla Relazione annuale emerge che nel 2008 il 67 per cento delle gare presenta un importo a base d’asta compreso tra i 150 e i 500 mila euro, il 16 per cento tra i 500 mila e il milione, il 14,5 per cento tra 1 e 5 milioni, l’1,8 per cento tra 5 e 15 milioni e solo lo 0,8 per cento supera i 15 milioni. Mediamente l’importo a base d’asta nel 2008 è pari a 1.256.897 euro. Tra le procedure di aggiudicazione quella preferita dalle amministrazioni è la “procedura aperta” che nel 2008 ha interessato il 72,2 per cento dei contratti per un corrispondente 59,1 per cento in termini di importo. La “procedura ristretta” pur rappresentando un esiguo 9,8 per cento del totale delle modalità di affidamento utilizzate, risulta molto significativa in termini economici (33 per cento) valendo l’importo medio di tali contratti oltre tre volte quello medio. La “procedura negoziata” invece interessa il 16,8 per cento delle procedure avviate in numero ma solo il 7,4 per cento in valore mentre l’”accordo quadro” e il “dialogo competitivo” contano ancora poco in quanto modalità nuove: rispettivamente 1,2 e 0,1 per cento in quantità e 0,8 e 0,1 per cento in valore. 
Quanto alle categorie prevalenti risultanti dai bandi, la "parte del leone" la fanno la Og1 (edifici civili e industriali) e la Og3 (strade, autostrade, ponti, ecc.) che rappresentano complessivamente il 60,9 per cento dei lavori da affidare sia in termini numerici che di importo.
In merito invece agli appalti di servizi, tra cui quelli di progettazione, nel 2008 le stazioni appaltanti hanno attivato 9.676 procedure per un valore di circa 20 miliardi. La suddivisione per classe di importo della domanda, in termini numerici, mostra una prevalenza assoluta dei contratti di importo compreso tra 150 e 500 mila euro (56,8 per cento), mentre per quanto riguarda l’importo i contratti superiori ai 15 milioni pur essendo appena il 2 per cento in numero incidono per il 45,7 per cento dell’ammontare in valore.
Per quanto riguarda la scelta del contraente si è fatto ricorso nel 55 per cento dei casi a “procedure aperte” per spendere il 70 per cento del totale, nel 30,2 per cento a “procedure negoziate” (12,9 per cento dell’importo complessivo) e nel 13,3 per cento a “procedure ristrette” (15,3 per cento i termini di importo). Anche per i contratti di servizi l’”accordo quadro” e il “dialogo competitivo” sono marginali: solo 1,5 per cento delle gare pari all’1,9 per cento dell’importo posto a base di gara complessivo. 
Nello specifico dei servizi di ingegneria, classificati dall’Autorità con la dizione di “servizi architettonici, di costruzione, ingegneria e ispezione", essi rappresentano l’8,2 per cento del totale dei bandi e incidono per il 5,5 per cento dell’importo complessivo. Nel 2008 questo mercato vale 1.105 milioni ma potrebbe anche raddoppiare se le stazioni appaltanti si decidessero a ricorrere al mercato esternalizzando la progettazione e focalizzandosi maggiormente sulla programmazione degli interventi ispirata a criteri di economicità, trasparenza e utilità sociale e sul controllo. 

Conclusioni
Da quanto visto sin qui tre considerazioni emergono: innanzitutto il ruolo anticiclico che la domanda pubblica, soprattutto di lavori (ma anche di servizi e forniture quando strettamente connesse ai lavori) ha sul sistema economico in quanto le spese sono programmate con largo anticipo generando un vero e proprio “volano” anticrisi in grado di sostenere la produzione anche in fasi recessive (a patto chiaramente che la crisi non perduri per un lasso di tempo superiore a quello programmatorio della pubblica amministrazione). In secondo luogo la difficoltà da parte del “sistema Italia” a cogliere l’opportunità del partenariato pubblico privato (e della finanza di progetto in particolare). Una miglior sussidiarietà tra il livello pubblico e quello privato infatti consentirebbe da un lato di recuperando il gap infrastrutturale che storicamente ingessa il nostro Paese nella competizione europea, dall’altro porterebbe a una nuova stagione di investimenti dei capitali privati sempre più attratti da forme di investimento più concrete dopo le “chimere” della finanza speculativa degli ultimi tempi. 
In ultimo la crescente delusione da parte di chi nel mercato delle opere pubbliche offre servizi di progettazione e di consulenza a fronte di un “nuovo mercato” (in cui la progettazione e l’esecuzione fanno capo a un unico soggetto) sempre più concentrato nelle mani di poche grandi imprese che hanno le qualifiche per adire la fascia alta del mercato, quando non sottratto della pubblica amministrazione. 
Il fallimento sistematico delle iniziative in project financing messo in evidenza in questo articolo abbinato ai numeri che sono stati illustrati e che mostrano un mercato sempre più striminzito per l’attività della progettazione, suggeriscono che ancora molto deve essere fatto per stimolare l’investimento dei capitali privati in opere di pubblico interesse; a cominciare da una maggior redditività delle iniziative e da una maggio trasparenza e serietà della pubblica amministrazione.

 

 

21/09/2009

Giuseppe Pedeliento 

Fonte: http://www.eccellere.com/